Elektronska biblioteka

Prof dr Marijana Pajvančić
Napomene o jednoj mogućnosti uspostavljanja institucionalnih mehanizama za rodnu jednakost

U Beogradu je 22. VI 2001 godine održana Konferencija (pod okriljem OSCE i STAR). U središtu razmatranja i diskusije bila je perspektiva žena u novom političkom kontekstu, posle promena na septembarskim izborima. Učesnice konferencije, (parlamentarke, članice nevladinih organizacija, ekspertkinje) jednoglasno su zaključile da je, u promenjenim okolnostima neophopdna i promena oblika i metoda političkog delovanja žena. Stvorene su elementarne pretpostavke za otpočinjanje procesa uspostavljanja institucionalnih mehanizama za rodnu jednakost i unapređenje pložaja žena.

Središte aktivnosti danas je unutar institucija sistema u prvom redu u skupštini, vladi i u lokalnim zajednicama. Otuda potreba da se promeni priroda, a naročito oblici i način delovanja i prilagode novim političkim okolnostima.

Uslov za delotvorno, uspešno, koordinirano i svrsishodno delovanje unutar institucija sistema je, između ostalog, uspostavljanje odgovarajućih mehanizama (institucija i procedura) koji će osigurati učešće u procesima odlučivanja unutar institucija sistema. Pretpostavka za to je formiranje određenih tela, pri ili u institucijama sistema (skupštine, vlade, lokalne zajednice).
U ovom trenutku ne postoje u Srbiji normativni okvir i zakonska regulativa ne pružaju garancije koje osiguravaju pravo na ravnopravno učešće oba pola u vršenju javnih poslova (npr. kvote na kandidatskim listama, telo za ravnopravnost polova i sl.).

Uvidom u legislaturu može se konstatovati da u ovom trenutku jedini mehanizmi za postizanje ravnopravnosti polova, u ili pri institucijama sistema postoje pri Saveznoj vladi (Jugoslovenska komisija za saradnju sa UNICEF - om i za unapređenje položaja žena) i u Autonomnoj pokrajini Vojvodini (članica Izvršnog veća Skupštine autonomne pokrajine Vojvodine zadužena za pitanja žena).

Status Jugoslovenske komisije za saradnju sa UNICEF-om i za unapređenje položaja žena, a naročito u odnosu na njeno mesto u strukturi savezne administracije ostaje nejasno. Uredba o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija i službi savezne vlade (Službeni list SRJ br. 41 od 27. jula 2001) ne pominje ovu komisiju, kao ni Poslovnik o radu savezne vlade (Službeni list SRJ br. 41 od 27 jula 2001).

U Izvršno veće Skupštine autonomne pokrajine Vojvodine izabrana je članica toga veća zadužena za pitanja žena. Ali, ona ne stoji na čelu posebnog resora što znatno sužava mogućnosti, domet i prostor njenog delovanja.

I to je sve. Na nivou Republike Srbije, kao i u lokalnim zajednicama ne postoje ni začeci institucionalnih mehanizama za obezbeđivanje rodne jednakosti.

Otuda je zahtev za uspostavljanje mehanizama za obezbeđenje rodne jednakosti legiman i dolazi u pravom momentu. To je potreba vremena i uslov za brže uključivanje žena u tokove političkih promena.
Neposredni ciljevi koji se žele postići, a koji su oslonjeni na Pekinške dokumente 1995 (parlamentarna deklaracija, platforma za akciju) i inspirisani Instanbulškom deklaracijom Saveta Evrope 1997, su:
- veća zastupljenost žena na mestima odlučivanja
- uspostavljanje mehanizama za rodnu jednakost
- donošenje nacionalnog plana akcije za unapređenje rodne jednakosti na čijoj izradi bi zajednički sudelovale žene iz različitih sektora (stranke, sindikati, NVO, mediji)
- podsticanje, formulisanje i podrška ženskim zakonodavnim inicijativama.

Veće učešće žena u formulisanju strategije i pravaca nacionalne politike nije shvaćeno samo kao pravo. Učešće žena u političkim procesima znači ujedno i spremnost žena da ponesu odgovornost za sadržaj i pravac neophodnih društvenih promena.
To sa svoje strane doprinosi i postupnom ostvarivanju dugoročnih ciljeva, u prvom redu političkom i ekonomskom osnaživanju žena kao preduslovu razvoja demokratije, ostvarivanju pune slobode ličnosti i izgrađivanju pravednijeg društva.

U ovom prilogu razmotrićemo bliže jednu, od inače brojnih i raznovrsnih, mogućnosti uspostavljanja mehanizma za rodnu jednakost - parlamentarno telo za ravnopravnost polova.

1. U čemu se ogledaju prednosti a u čemu nedostaci formiranja skupštinskog radnog tela za postizanje ravnopravnosti polova?

Razmotrićemo najpre prednosti formiranja skupštinskog tela koje bi bilo fokusirano na problematiku ravnopravnosti polova. Nekoliko argumenata koji govore u prilog formiranju skupštinskog tela za ravnopravnost polova.
Prvo, svakako velika prednost ovakvog tela je jak sastav njegovih članova. Skupštinsko telo čine poslanici i poslanice. Oni su izabrani na neposrednim izborima od strane građana/ki. Izbornost im pribavlja nesumnjivu demokratsku legitimaciju. Neposredan izbor od strane građana/ki i zadovoljava jedan od važnih standarda pri uspostavljanju mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova, koji nalaže da predstavnici u ovim telima budu postavljeni kroz demokratski proces tako da se mogu smatrati legitimnim predstavnicima svojih grupa.
Drugo, skupština je centralno mesto na kome se donose po društvo najznačajnije odluke. Budući da radna tela skupštine, u procesu donošenja skupštinskih odluka imaju, narmativno i institucionalno posmatrano, znatno povoljniju poziciju pri podnošenju predloga i inicijativa, kao i pri podnošenju amandmana, formiranje stalnog radnog tela za ravnopravnost polova omogućilo bi povoljniju poziciju u odlučivanju od pocizije koju imaju poslanici i poslanice kao pojedinci. Poslanici i poslanice sudelujući u procesu skupštinskog odlučivanja imaju pravo da predlažu donošenje odluka u skupštini. Raspolažu pravom predlaganja zakona. Imaju pravo podnošenja amdnamana na zakonske predloge koji poteknu od drugim ovlašćenih predlagača. Sudeluju u skupštinskoj raspravi o zakonskim predlozima, kako u radnim telima skupštine tako i na plenarnom zasedanju. Uprkos, naoko široko garantovanim individualnim pravima poslanika i poslanica, ova se prava u praksi teško ostvaruju. Deo uzroka je i u legislativnim preprekama (npr. poslovničke odredbe kojima je ograničeno individualno pravo učešća poslanika da sudeluju u raspravi o zakonskim predlozima, zarad racionalizacije i efikasnijeg rada skupštine), ali i u suštinskim ograničenjima (npr. pomoć službi i administracije).

Treće, uvid javnosti u rad i aktivnosti skupštine (direktni televizijski prenosi plenarnih skupštinskih zasedanja) pa u tom sklopu i aktivnosti skupštinskih radnih tela (izveštavanje medija o radu i zasedanjima radnih tela skupštine) nesumnjivo je, opšte uzev, bolji nego što je to slučaj sa uvidom javnosti u rad radnih tela egzekutive. To omogućava da princip ravnopravnosti polova i načini njegove implementacije bude prisutan u široj javnosti.

Cetvrto, posebno radno telo skupštine moglo bi, po svom sastavu i nadležnostima osigurati međusektorski (međuresorski) način rada. Ravnopravnost polova nije sektorsko pitanje. Načelo ravnopravnosti polova prožima najveći broj, ako ne i sve oblasti društvenog života. Otuda se ono ne može, zbog svoje prirode, redukovati na jedan resor, već je neophodno obezbediti saradnju i koordinaciju različitih područja društvenog života. Ovu principijelno potrebnu koordinaciju moguće je obezbediti u nadležnostima, sastavu i načinu rada skupštinskog tela za ravnopravnost polova.
Pri opredeljivanju za oblike u kojima će se uspostaviti institucionalni mehanizmi za postizanje ravnopravnosti polova moraju se, nesumnjivo, imati na umu i nedostaci koji prate formiranje radnog tela skupštine kao jednog od mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova. Navodimo neke, vidljive već u ovom trenutku.

Prvo, ako bi se institucionalni mehanizam za postizanje ravnopravnosti polova redukovao samo na uvođenje jednog posebnog skupštinskog radnog tela to ne bi bilo dovoljno. Praćenjem toka procesa odlučivanja, a naročito prase skupštinskog života, može se zapaziti da se skupštinska radna tela prekasno uključuju u proces odlučivanja, u momentu kada je predlog već formulisan od strane predlagača (najčešće vlade). Njihova uloga se u praksi skupštinskog života (neopravdano) redukuje na razmatranje već pripremljenog predloga. Stvarne mogućnosti za izmenu ili dopunu predloga u tom trenutku su objektivno sužene. Šanse da se sudeluje u samom formulisanju osnovnog predloga gotovo i ne postoje (postoje na normativnom planu, ali ne i u praktičnom funkcionisanju skupštinskog mehanizma).

Drugo, procedura odlučivanja o uvođenju radnog tela skupštine je teža i traži duže vremena. Pri odlučivanju za skupštinsko radno telo za ravnopravnost polova potrebno je imati na umu da je preduslov za njegovo uvođenje promena poslovnika o radu Narodne skupštine. Nakon manje od godine dana od donošenja Poslovnika Narodne skupštine, Narodna skupština je nedavno revidirala (izmenila i dopunila) svoj poslovnik, kako bi rad skupštine bio efikasniji i racionalniji. Teško je očekivati da će Narodna skupština u doglednom vremenu ponovo staviti na dnevni red reviziju poslovnika. Istina, poslovnik poznaje mogućnost formiranja ad hoc radnog tela skupštine, koji se formiraju odlukom skupštine (dakle, nije neophodna promena poslovnika). Ali priroda povremenih radnih tela, a naročito vrlo precizni zadaci koje skupština stavlja u nadležnost takvih radnih tela, kao i njihov ograničeni mandat (prestaju sa radom kada obave zadatak koji im je skupština poverila) nesumnjivo ne zadovoljava cilj postavljen standardima mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova.

Treće, radna tela skupštine nemaju potpuni uvid u praćenje primene propisa koje koje donosi skupština i politike koju ona trasira. Nema institucionalnih prepreka da radna tela ostvare uvid u implementaciju skupštinskih mera i primenu propisa koje donosi skupština. Ona mogu zahtevati informaciju o tome od vlada ili resornih ministara, ali ne direktno već posredno (npr. postavljanjem poslaničkog pitanja, interpelacijom). U parlamentarnom životu to nije središnja aktivnost radnih tela skupštine, već prvenstveno aktivnost egzekutive. Odsustvo neposrednog uvida u proces primene propisa ograničava i inicijative i predloge koji bi poticali od radnih tela budući da ona ne raspolažu informacijama neophodnim za podsticanje procesa odlučivanja.
Cetvrto, skupštinska radna tela ne uživaju finansijsku samostalnost. Radna tela skupštine nemaju svoj budžet. Obezbeđivanje finansijskih sredstava je, međutim, jedan od važnih standarda uspostavljanja mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova. Finansijska sredstva za rad radnih tela skupštine su ograničena. Ona se obezbeđuju se u budžetu o kome doduše odlučuje skupština, ali kojim raspolaže i o kome odlučuje vlada.
Cetvrto, teškoće u angažovanju stručnih službi čiji potencijal stoji na raspolaganju radnim telima skupštine. Skupštinske službe su, uopšte uzev manje, i nemaju isti kvalitet kao službe vlade.

2. Koji su mogući oblici uspostavljanja institucionalnih mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova unutar skupštine?

Postoji više različitih mogućnosti da se u skupštini kao najširem predstavništvu uspostave institucionalni mehanizmi za postizanje ravnopravnosti polova.
To može biti stalno radno telo skupštine (odbor za ravnopravnost polova ili odbor za jednake mogućnosti polova). U okviru skupštinskog mehanizma to je nesumnjivo najoptimalnije rešenje, jer je pozicija radnih tela u sistemu parlamentarnog odlučivanja normativno i formalno jasno postavljena i veoma značajna. Skupštinska praksa je razvijena i postoje određena iskustva u radu radnih tela skupštine. Pozitivna iskustva mogla bi se primeniti i u radu radnog tela za postizanje ravnopravnosti polova.
Moguće je zamisliti i delovanje udruženja parlamentarki u skupštini (npr. ženska parlamentarna transpartijska grupa za diskusiju). U našem skupštinskom sistemu takvih iskustava nema, ali bi se mogla koristiti komparativna iskustva. Udruženje parlamentarki okuplja samo žene, dakle, ne predstavnike oba pola. To je nedostatak ovakvog mehanizma. Možda treba razmišljati u pravcu uspostavljanja udruženja parlamentarki kao metoda rada koji bi pospešio odlučivanje u skupštini i obezbedio da princip ravnopravnosti polova "uđe" u svakodnevni skupštinski život. To, dakle, ne mora nužno biti vid institucionaliozvane forme unutar organizacije skupštine. Ako bi udruženje parlamentarki bilo postavljeno kao metod rada skupštine, a ne formalizovani oblik njene unutrašnje organizacije, ono bi moglo delovati i pored i paralelno sa stalnim radnim teklom skupštine. Za takvo delovanje ne bi postojale posebne smetnje, a predstavljalo bi još jednu mogućnost za postizanje ravnopravnosti polova.
Naposletku, ne treba izgubiti iz vida i mogućnost izbora potpredsednice/ potpredsednika skupštine (odgovorno lice). To bi mogao biti nukleus formiranja institucionalnog mehanizma za postizanje ravnopravnosti polova. Ako bi jedna od potpredsednica bila zadužena za brigu o ostvarivanju principa ravnopravnosti polova bilo bi smo korak bliže cilju - imali bi smo barem odgovorno lice u skupštini. Ova mogućnost je i danas faktički otvorena. Dve žene su potpredsednice Narodne skupštine. Odlukom skupštine mogla bi se i formalizovati i institucionalno opredeliti njihova uloga kao potpredsednica, naročito ako se ima u vidu da sadašnja skupštinska praksa pokazuje da uloga potpredsednika skupštine nije jasno definisana (izuzev kod zamene predsednika skupštine).

3. Sastav skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova

Sastav skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova trebalo bi da zadovolji više kriterijuma.
Prvo, skupštinsko telo za postizanje ravnopravnosti polova ne bi trebalo da ima veliki broj članova kako bi moglo da radi efikasno.
Drugo, u sastav skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova trebalo bi da uđu predstavnici oba pola. To nije formalno već suštinsko pitanje, budući da mere i aktivnosti na postizanju ravnopravnosti polova nisu samo "problem" jednoga od polova, već zajednički problem oba pola.
Treće, bilo bi neophodno u sastav skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova uključiti predstavnike/predstavnice nevladinog sektora, eksperte i ekspertkinje za pojedina pitanja. Pri razmatranju ovog pitanja mora se imati u vidu normativni okvir postavljen poslovnikom Narodne skupštine. U postojećem poslovniku postoji mogućnost učešća stručnjaka/stručnjakinja u radu radnih tela. Njihova pozicija je međutim različita od pozicije poslanika, jer oni ne mogu sudelovati u donošenju odluke (zaključka) radnog tela, već samo u raspravi koja se vodi u radnom telu.

Ima više mogućnosti da se zadovolji i ovaj kriterijum vezan za sastav ovog skupštinskog tela:
- Skupštinsko telo bi moglo imati dve vrste članova. Jednu grupu bi činili poslanici/ poslanice i to bi bio stalni personalni sastav tela. U drugoj grupi bi bili predstavnici/ predstavnice nevladinog sektora, eksperti/ekspertkinje. Oni bi činili personalno promenjljiv sastav skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova. Broj ovih članova bio bi unapred određen (npr. ako telo broji 20 članova 5 mesta pripada civilnom sektoru). Personalni sastav predstavnika civilnog sektora ne bi bio unapred određen, već bi se na sednice, zavisno od pitanja koje se razmatra pozivali stručnjaci i stručnjakinje, predstavnici/predstavnice NVO koji se bave problematikom koja se razmatra u konkretnom slučaju.
Ovo rešenje zahteva da se izmeni poslovnik (ili barem ekstenzivno protumače poslovničke odredbe) kako bi se stvorila mogućnost da određeni broj mesta u sastavu skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova bude rezervisan za nevladin sektor.
Takođe, ovo rešenje se može pokazati nepraktičnim u primeni budući da je sastav iz nevladinog sektora personalno promenjljiv, pa se za svaku sednicu skupštinskog moraju delegirati predstavnici/predstavnice koji će učestvovati na sednici. Alternativa bi mogla biti da deo članova/članica bude stalni (npr. 3 od 5), a da dva mesta budu slobodna kako bi se omogućilo da se u rad uključe oni koji su najkompetentniji i najbolje poznaju problematiku o kojoj će se na sednici raspravljati.
- Skupštinsko telo bi imalo stalni sastav ali bi se članovi/članice toga tela razlikovali po pravima koja imaju u odlučivanju. Prvu grupu činili bi poslanici/poslanice, a drugu predstavnici/ predstavnice nevladinog sektora. Ova druga grupa ne bi imala pravo da sudeluje u odlučivanju već samo u raspravi o iznetim predlozima.

4. Nadležnosti

Nadležnosti skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova morale bi po svojstvima i kvalitetu odgovarati ovlašćenjima (pravima) radnih tela skupštine, saglasno poslovniku o radu Narodne skupštine.
Eventualnim izmenama poslovnika bilo bi poželjno promeniti kvalitet ovlašćenja radnih tela, posebno u pravcu proširivanja ovlašćenja radnih tela u procesu pripreme zakonskih predloga ili politike koju definiše i trasira zakonodavno telo, kao i u procesu odlučivanja o zakonskim predlozima i politici zakonodavnog tela. Takve promene rasteretile bi plenarna zasedanja skupštine, a kojima bi se debatovalo samo o najznačajnijim i spornim pitanjima.
Katalog osnovnih nadležnosti skupštinskog tela za postizanje ravnopravnosti polova mogao bi obuhvatiti:
- promovisanje i unapređenje rodne jednakosti
- koordinisanje pripreme nacionalnih planova akcije za unapređenje rodne jednakosti
- predlaganje zakona i zakonskih rešenja na pravcu postizanja ravnopravnosti polova
- iniciranje strategija, politike i mera koje doprinose unapređenju ravnopravnosti polova
- koordinacija i međusektorska saradnja na pitanjima unapređenja rodne jednakosti
- razmatranje predloga zakona iz aspekta unapređenja rodne jednakosti
- razmatranje vladinih mera iz aspekta unapređenja rodne jednakosti
- podnošenje amandmana na predloge vlade
- kontrola vlade, vladine politike, predloga i mera iz ugla unapređenja rodne jednakosti (poslanička pitanja, interpelacija, glasanje o poverenju)

Nesumnjivo da skupštinsko telo kao deo unutrašnje organizacije skupštine, i formalni učesnik u procesu skupštinskog odlučivanja može biti jedan od institucionalnih okvira i mehanizama za postizanje ravnopravnosti polova. No to nesumnjivo nije ni jedini, a možda ni najoptimalniji mehanizam. Ostavljam učesnicama i učesnicima u diskusiji da o tome iznesu svoje mišljenje.